民办非企业单位清算纠纷中的追偿权

民办非企业单位作为非企业性质的单位，在公益性的社会服务领域承担了重要职能，对社会的稳定和发展发挥了重大作用。但是目前规范民办非企业单位的法律法规少之又少，不仅民办非企业单位自身缺乏坚实的制度基础，还导致在处理民办非企业单位相关纠纷时缺乏明确的法律依据，尤其在民办非企业单位的清算过程中更是如此。由于民办非企业单位的公益性和社会服务性，其不能仅仅参照一般企业的清算程序进行处理，还有着自身特殊性质的限制。本文在梳理相关法律、法规及裁判案例的基础上，对上述问题进行初步的归纳，以有助于实务纠纷的处理。

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）第2条“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”及第4条“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”的规定，民办非企业单位是典型非营利特征并从事社会服务的社会组织。我国并未明确规定企业和非企业的法定概念和区分标准，但是又以是否从事营利和非营利经营活动作为区分社会组织的特征。因此根据《民办非企业单位登记暂行办法》（2010年）第4条的规定，我国的民办非企业单位只能在教育、卫生、文化、法律等9类主要社会服务行业领域内登记成立，实务中也多以民办学校及医院为主，这也更加突出了民办非企业单位的公益性质。

最高人民法院在(2015)执申字第55号中国农业银行股份有限公司吉林市东升支行与吉林市碧碧溪外国语实验学校借款担保合同纠纷执行案中认为“基于社会公共利益考量，教育用地与教育设施确实具有不同于普通财产的特殊性。该种特殊性表现在教育设施具有特定用途。学校要完成教育教学目标，达到教书育人的社会公益目的，离不开各种教育教学设施。如果强制执行学校正在使用中的教育设施，不仅影响正常的教育教学秩序，处置不当还有可能造成学生失学，损害公众受教育权”。

此外，尽管民办非企业单位不以营利为目的，但是并非是不能营利。民办非企业单位作为公益性的社会服务组织，相较于企业的持续经营和营利目的特征而言，虽然不具有上述特征，但是仍然需要相应的财产以维持自身运转，不然无从实现公益性的社会目的。上海市第一中级人民法院在公报案例上海佳华企业发展有限公司诉上海佳华教育进修学院股东知情权纠纷案中认为“民办学校属于法人型民办非企业单位，其不以营利为目的，并不等于不营利，虽然在创立依据和创立程序上有别于受公司法调整的通常意义上的公司，但在具有法人资格和具有营利性质这些实质方面二者并无不同。法律规定举办者可以在学校章程中规定要求合理回报，该回报具有财产性特征，直接或间接与财产相关，表明举办者在出资后将享有财产性权益”。

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）第8条“申请登记民办非企业单位，应当具有与其业务活动相适应的合法财产”及《民办非企业单位登记暂行办法》（2010年）第5条“民办非企业单位必须拥有与其业务活动相适应的合法财产，且其合法财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二”的规定，尽管民办非企业单位不得从事营利性经营活动，但是必须要有相应的财产承担相应的民事责任。

北京市第二中级人民法院在（2020）京02民再9号申占军等人与北京市丰台区西山老年公寓等主体请求申请变更单位登记纠纷案中认为“出资人将财产投入民办非企业单位后，财产便转归民办非企业单位所有，出资人对民办非企业单位不享有所有权，无权获取任何投资收益，亦无权获得民办非企业单位终止时的剩余财产；民办非企业单位的经营活动不以营利为目的，其一切活动都必须以该机构的举办宗旨为中心，资产的使用范围受到严格限制；民办非企业单位出资人的出资与公司的股东出资不同，不具有公司股东可依意思自治进行股权转让的法律制度。因此民办非企业单位出资人的出资行为本质上是捐赠行为。民办非企业出资人由于其出资的捐赠性质具有更强的身份属性，出资人一经行政主管部门审查确认身份后，该出资人身份不得变更”。

根据《民办非企业单位登记暂行办法》（2010年）第2条的规定，民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位(法人)、民办非企业单位(合伙)和民办非企业单位(个体)三种。且根据《民法典》第60条“法人以其全部财产独立承担民事责任”、第87条“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人为非营利法人”及第102条“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织”的规定，因此在组织性质上，民办非企业单位（法人）属于非营利法人，民办非企业单位（合伙及个体）属于非营利的非法人组织。

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）第16条“民办非企业单位在办理注销登记前，应当在业务主管单位和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。清算期间，民办非企业单位不得开展清算以外的活动”、第17条“民办非企业单位法定代表人或者负责人应当自完成清算之日起15日内，向登记管理机关办理注销登记。办理注销登记，须提交注销登记申请书、业务主管单位的审查文件和清算报告”的规定，民办非企业单位进行清算，应当遵守上述法定程序。

（一）民办非企业单位（法人）的清算程序

根据《民法典》第70条“法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。主管机关或者利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算”及第71条“法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法律的有关规定”的规定，民办非企业单位（法人）在进行清算时，其单位章程规定的负责人、理事会成员及决策机构成员是法定的清算义务人，且应当参照公司法人的清算程序进行。

1.解散清算

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）第16条“ 民办非企业单位自行解散的，分立、合并的，或者由于其他原因需要注销登记的，应当向登记管理机关办理注销登记”的规定，民办非企业单位注销登记的主要原因是自行解散，因此其清算程序可以参照公司法规定的解散清算程序进行。特别需要注意的是，根据《国家税务总局关于加强企业所得税管理的意见》（国税发[2008]88号）第2条“事业单位、社会团体和民办非企业单位管理。通过税务登记信息掌握其设立、经营范围等情况，并按照税法规定要求其正常纳税申报。加强非营利性组织资格认定和年审。严格界定应税收入、不征税收入和免税收入”的规定，民办非企业单位不仅需要严格纳税，而且在清算程序中也必须完成汇算清缴义务。

根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2018年）第10条“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。民办学校应当具备法人条件”及《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》(法释〔2020〕18号）“按照民办教育促进法批准设立的民办学校因资不抵债无法继续办学被终止，当事人向人民法院申请清算的，人民法院应当依法受理。人民法院组织民办学校破产清算，参照适用破产法规定的程序，并依照民办教育促进法的规定的顺序清偿”及《破产法》（2016年）第135条“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序”的规定，尽管民办学校属于民办非企业单位（法人），却可以根据最高人民法院的上述批复，参照破产法进行破产清算。

但是最高人民法院的上述批复是个案批复，也仅适用于民办学校，并未说明可以适用其他行业。目前我国也没有出台统一的民办非企业单位（法人）破产清算的法律文件，导致民办非企业单位（法人）清算制度存在缺漏，因此有待于相关部门和立法机构进一步研讨。根据现有的法律规定，大多数民办非企业单位（法人）只能进行解散清算，但是无法进行破产清算。本文认为，考虑到民办非企业单位（法人）的组织和财产均比较规范，在没有特殊情况下，其他行业的民办非企业单位（法人）也可以根据最高人民法院的上述批复参照破产法进行破产清算。

（二）民办非企业单位（合伙及个体）的清算程序

如上文所述，民办非企业单位（合伙及个体）并非法人，尤其是民办非企业单位（合伙）的成立基于合伙关系，也不具有法人财产独立的特征，无法根据最高人民法院的上述批复参照破产法进行破产清算。但是根据《民法典》第107条“非法人组织解散的，应当依法进行清算”、第108条“非法人组织除适用本章规定外，参照适用本编第三章第一节的有关规定”的规定，民办非企业单位（合伙及个体）解散时，仍然可以参照参照公司法的规定进行解散清算。对于民办非企业单位（合伙及个体）而言，其清算义务人是全体合伙人或者负责人个人，享有相应的清算权利并按照法定程序完成清算。

重庆市高级人民法院在（2017）渝民再244号重庆市育才中学校与杨乔闳合同纠纷案中认为“行知中学系育才中学与嘉远实业公司联合开办的不具有法人资格民办非企业单位，属于合伙型联营体。杨乔闳以行知中学、育才中学为被申请人，向一审法院提出强制清算申请。一审法院作出民事裁定，以行知中学并未被重庆市教育委员会予以终止，不符合强制清算的条件为由裁定不予受理。二审法院作出民事裁定书确认行知中学不具有民办非企业法人资格，因此不属于人民法院强制清算的范围并驳回了杨乔闳对行知中学提起的强制清算申请”。

如前文所述，民办非企业单位有自己独立的财产并能够承担相应的民事责任，因此在清算过程中应当清理自身的债务。根据《公司法》（2018年）第186条“公司财产在分别支付清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金，缴纳所欠税款，清偿公司债务后的剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配”的规定，民办非企业单位在参照公司法的规定清算时，也应当支付相应的清算费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金及欠缴税款等债务。若自身财产不足以支付所有债务的，应当参照上述规定依次进行支付，优先保障劳动者的合法权益。

江苏省高级人民法院在（2016）苏民再438号张汉乐与沭阳县人民医院、周业庭等股东出资纠纷案中认为“沭阳县人民医院、周业庭主张2003年4月9日协议书中约定了分红、剩余财产分配等条款，并且未经审批，明显违反了相关规定。沭阳县人民医院系民办非企业单位法人，不是以营利为目的，因此单位的盈余和清算后的剩余财产不能在成员中分配，只能用于社会公益事业。故协议中关于分红、剩余财产分配的约定无效。但是并不影响关于三方股权约定的效力，故协议书关于三方股权份额的约定仍然有效”。

（一）民办非企业单位（法人）的剩余财产分配

民办非企业单位在支付完所有债务，若还有剩余财产的，则应当对其进一步处理。根据《民法典》第95条“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的；无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告”的规定，民办非企业单位（法人）在清算后的剩余财产不得向其出资人、设立人或者会员进行分配，应当进一步用于公益目的。

上海市第二中级人民法院在公报案例李稳博诉上海虹口区艺术合子美术进修学校合同纠纷案中认为“非企业法人的民办学校对投入学校的资产和积累享有独立的法人财产权，出资人对学校财产不享有所有权或共有权，出资人对学校也不享有类似于公司股东的财产权利。在学校设立后，学校董事不能随意对章程作出有悖于学校公益性质的变更或另行作出与章程性质不符的约定。根据学校的章程规定和该校作为民办非企业法人的公益性质，该校的出资人对其投入学校的资产不具有所有权，也不具有根据出资多少来获得回报、分配剩余财产等的其他财产权利”。

（二）民办非企业单位（合伙及个体）的剩余财产分配

根据《民法典》第108条及第72条“法人清算后的剩余财产，按照法人章程的规定或者法人权力机构的决议处理。法律另有规定的，依照其规定”的规定，民办非企业单位（合伙及个体）在清算后也有剩余财产的，应当按照章程的规定或权力机构的决议处理。但是根据《民办非企业单位登记暂行办法》（2010年）第6条“民办非企业单位须在其章程草案或合伙协议中载明该单位的盈利不得分配，解体时财产不得私分”的规定，民办非企业单位（合伙及个体）清算后的剩余财产也不得向合伙人、负责人进行分配，但是如何进一步处理并未有明确的规定。

本文认为，对于民办非企业单位（合伙）而言，其成立基于合伙合同关系。尽管根据《民法典》第978条 “合伙合同终止后，合伙财产在支付因终止而产生的费用以及清偿合伙债务后有剩余的，依据本法第972条的规定进行分配”、第972条“合伙的利润分配和亏损分担，按照合伙合同的约定办理；合伙合同没有约定或者约定不明确的，由合伙人协商决定；协商不成的，由合伙人按照实缴出资比例分配、分担；无法确定出资比例的，由合伙人平均分配、分担”的规定，合伙清算后的剩余财产可以在合伙人之间进行分配；但是考虑到民办非企业单位公益性质和民办非企业单位（法人、合伙）之间的平等性，民办非企业单位（合伙）清算后的剩余财产也应当进一步用于公益目的。对于民办非企业单位（个体）而言，其也应当同民办非企业单位（法人、合伙）一致，清算后的剩余财产也应当进一步用于公益目的。

如上文所述，民办非企业单位的出资人、负责人、理事会成员及决策机构成员是法定的清算义务人，但是其在清算过程人也会存在恶意清算、怠于清算及不履行清算义务等行为，给民办非企业单位、出资人、机构成员或者债权人造成相应的损失。我国目前并未明确规定民办非企业单位的清算纠纷案由，仅仅在《最高人民法院关于修改民事案件案由规定的决定》（法〔2020〕346号）第284项规定了清算责任纠纷。由于民办非企业单位（法人、合伙和个体）的成立基础分别是出资协议、合伙关系和个人出资，考虑到民办非企业单位的种类及承担民事责任的方式，在目前没有法律明确规定的情形下，民办非企业单位清算纠纷只能根据具体情形加以判断：在清算义务人之间，由于清算不当行为造成的责任应当通过追偿权纠纷加以解决；在清算义务人和债权人、民办非企业单位之间，由于清算不当行为造成的责任应当通过财产损害赔偿纠纷或者相关合同纠纷加以解决。

（一）民办非企业单位（法人）的追偿权

根据《民法典》第70条“清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任”的规定，清算义务人存在清算不当行为的，必须要承担相应的损害赔偿责任，但是民法典并未明确请求的主体。根据《民法典》第71条和《最高人民法院关于适用中华人民共和国公司法若干问题的规定(二)》(法释〔2020〕18号）第21条“按照本规定应当承担责任的有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人为二人以上的，其中一人或者数人依法承担民事责任后，主张其他人员按照过错大小分担责任的，人民法院应依法予以支持”的规定，民办非企业单位（法人）的法定清算义务人存在清算不当行为的，其他不存在上述行为的清算义务人在承担民事责任后，可以向其进行追偿，请求分担相应的损失。

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）第9条“申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：（六）章程草案”、第10条“民办非企业单位的章程应当包括下列事项：（一）名称、住所；（二）宗旨和业务范围；（三）组织管理制度；（四）法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序；（五）资产管理和使用的原则；（六）章程的修改程序；（七）终止程序和终止后资产的处理；（八）需要由章程规定的其他事项”的规定，民办非企业单位应当具有依法制定相应的章程。但是对于民办非企业单位（法人）章程明确规定仅由特定人员承担赔偿责任的，本文认为考虑到民办非企业单位公益性及组成人员之间的协力性，上述条款应当归于无效，也即是全体清算义务人应当共同承担相应的民事责任。

黑龙江省哈尔滨市中级人民法院在（2021）黑01民终3712号哈药集团三精医院投资管理有限公司、哈尔滨市劳动和社会保障事务所有限公司追偿权纠纷案中认为“三精女子专科医院系哈药三精医院投资公司设立的民办非企业单位，并由其管理。三精女子专科医院自2015年起歇业，哈药三精医院投资公司未对三精女子专科医院进行清算，故哈药三精医院投资公司应对此承担责任。根据上述会议纪要及通知载明的事项，可以确定三精女子医院派遣员工的社保、工资等费用应由哈药三精医院投资公司负责给付。因三精女子专科医院员工工资问题，劳动社会保障公司款项被法院扣划，其行使追偿权要求三精女子专科医院及哈药三精医院投资公司承担该部分款项给付责任，其请求并无不当，本院予以支持”。

（二）民办非企业单位（合伙）的追偿权

根据《民法典》第108条及第70条的规定，民办非企业单位（合伙）的法定清算义务人存在清算不当行为的，也要承担相应的损害赔偿责任。且根据《民法典》第973条“合伙人对合伙债务承担连带责任。清偿合伙债务超过自己应当承担份额的合伙人，有权向其他合伙人追偿”的规定，其他不存在上述行为的清算义务人在承担民事责任后，直接可以向其他合伙人进行追偿，请求分担相应的损失。

九江市中级人民法院在（2020）赣04民终1494号陈新武、孙劲买卖合同纠纷二审民事案中认为“湘赣医院的本质属性系民办非企业单位，不属于合伙企业，不受合伙企业法的调整。民办非企业单位的设立、变更及注销行为一经登记，就具有当然的公示效力，即产生法律效力。湘赣医院没有在民政部门办理变更合伙人这一重大事项的登记，因此陈新武与柯希文、柯杰签订退伙协议，但对于被上诉人孙劲并不产生法律效力，孙劲仍然有权要求被上诉人陈新武承担连带还款责任。至于陈新武承担连带还款责任后，可向被上诉人柯希文、柯杰行使追偿权”。

（三）民办非企业单位（个体）的追偿权行使

根据《民法典》第108条及第70条的规定，民办非企业单位（个体）的法定清算义务人是其出资人或者负责人本人，应当承担全部的赔偿责任，不存在请求他人分担损失的问题，也无权向他人进行追偿。

贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院在（2021）黔26民终974号田王丹、岑巩县新星幼儿园借款合同纠纷案中认为“岑巩县新星幼儿园系被告丁彪、黄仁源、陈英合伙举办，属于民办非企业单位。丁彪将幼儿园法人变更为田王丹，田王丹又将幼儿园的组织形式变更为个体。被告田王丹作为该园的受让人，理应对岑巩县新星幼儿的债务承担责任。鉴于岑巩县新星幼儿园在变更组织形式过程中，没有按照法律的相关规定进行清算。据此，作为岑巩县新星幼儿园经营者田王丹应该承担责任。但因岑巩县新星幼儿园的组织形式已经变更个体，其承担债务的方式为先由岑巩县新星幼儿园承担，不足部分由被告田王丹承担”。

作者介绍

任云律师

中南财经政法大学法学、会计学双学位，经济法硕士毕业。
执业领域：刑事辩护、民商事诉裁、保险破产、知识产权等。